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法制办关于《中华人民共和国抗旱条例(草案)》的说明
  干旱灾害具有发生缓慢、持续时间长、影响范围广、发生频率高、损害消除慢、次生灾害和衍生灾害大等特点。我国干旱灾害频繁,干旱灾害至今仍是我国的主要自然灾害之一。长期以来,在党中央、国务院的领导下,我国在抗御干旱灾害方面取得了巨大成就,为农业稳定发展打下了良好的基础。但近些年来,随着气候的不断变化、经济的迅速发展和用水需求急剧增长,我国干旱缺水问题越来越突出,干旱灾害出现了一些新情况、新问题:一是干旱灾害由主要影响农业生产,发展到影响第二、三产业用水和生态环境用水,甚至波及到生活用水,进一步加剧了用水矛盾和地下水超采现象;二是干旱灾害发生的频率越来越高,发生的区域由北部和西部地区向南部和东部地区扩展,并呈迅速发展的态势;三是干旱灾害对我国经济、社会造成的危害越来越大,如2006年重庆发生的百年一遇特大干旱,干旱灾害直接经济损失达90.71亿元;四是由于干旱缺水,一些地区土地沙化日趋严重,使我国土地沙化扩展速度由20世纪70年代的年均1560平方公里发展到90年代末的年均3436平方公里。
  上述情况和问题对抗旱工作提出了新要求:一是抗旱工作涉及的范围、领域越来越广,从旱灾预防、抗旱减灾到灾后恢复是一项系统工程,要求完善政府领导下的全社会共同抗旱机制;二是抗旱工作涉及政府内部各职能部门之间职责划分以及政府与公民、社会各利益主体之间权利义务关系,尤其是在旱情紧急情况下采取的一些强制措施,如限制甚至停止用水、实行用水配额制等都涉及公民和单位的基本权益,要求对此依法予以规范;三是需要将过去抗旱工作的成功经验上升为法律规范;四是要求根据抗旱工作面临的新形势建立完善具有针对性、有效性的制度和措施。
  水利部在深入调查研究和总结多年来抗旱工作经验的基础上,起草了《中华人民共和国抗旱条例(送审稿)》报请国务院审批。法制办收到此件后,先后两次征求了中农办、国务院研究室、发展改革委、财政部、民政部、农业部、林业局、气象局等部门和全国31个省、自治区、直辖市人民政府的意见,召开了专家论证会,并到山西和陕西等地听取了基层从事抗旱工作同志的意见。根据各方面的意见,法制办会同水利部等有关部门经反复研究、论证、协调、修改,形成了《中华人民共和国抗旱条例(草案)》(以下简称草案)。现就草案的主要内容说明如下:
  一、关于旱灾预防
  干旱灾害具有渐进性的特点。因此,统筹规划、提早预防,保持抗旱工作的系统性和连续性,是减轻干旱灾害危害程度、减少干旱灾害造成损失的重要手段。草案对旱灾预防做了以下规定:
  一是规范抗旱规划编制。草案规定,县级以上地方人民政府应当编制抗旱规划;编制抗旱规划应当充分考虑本行政区域的国民经济和社会发展水平、水资源综合开发利用情况、干旱规律和特点、可供水资源量和城乡居民生活用水、工农业生产和生态用水的需求;抗旱规划应当包括抗旱组织体系建设、抗旱应急水源建设、抗旱应急设施建设、抗旱物资储备、抗旱服务组织建设、旱情监测网络建设以及保障措施等内容。(第十三条至第十五条)
  二是明确各级人民政府在旱灾预防中的职责。草案规定,县级以上人民政府应当调整、优化经济结构和产业布局,合理配置水资源;加强节约用水管理,建设节水型社会;加强农田水利基础设施建设和农村饮水工程建设,组织做好抗旱应急工程及其配套设施建设和节水改造;做好干旱期城乡居民生活供水的应急水源贮备保障工作,干旱灾害频繁发生的地区要储备必要的抗旱物资。同时还规定,县级以上人民政府要建设完善旱情监测网络,加强对干旱灾害的监测;县级和乡镇人民政府要根据抗旱工作的需要,加强抗旱服务组织的建设;各级人民政府应当对抗旱责任制落实、抗旱预案编制、抗旱设施建设和维护、抗旱物资储备等情况加强监督检查,并建立和完善与经济社会发展水平以及抗旱减灾要求相适应的资金投入机制,保障抗旱减灾投入。(第十六条至第二十一条、第二十六条、第二十九条、第三十条、第五十条)
  三是明确有关部门和单位在旱灾预防中的职责。草案规定,水行政主管部门应当组织做好农田水利基础设施和农村饮水工程的管理和维护,确保其正常运行,做好水资源的分配、调度和保护工作,组织建设抗旱应急水源工程和集雨设施;气象主管机构应当提高气象监测和预报水平,及时向人民政府防汛抗旱指挥机构提供气象信息;农业主管部门应当做好农用抗旱物资的储备和管理工作,指导干旱地区农业种植结构的调整,培育和推广应用耐旱品种;供水管理部门应当组织有关单位,加强供水管网的建设和维护,提高供水能力,保障居民生活用水;水工程管理单位应当定期对管护范围内的抗旱设施进行检查和维护。(第十六条第二款、第二十二条至第二十五条、第三十一条)
  四是完善抗旱预案编制。草案规定,县级以上人民政府防汛抗旱指挥机构应当组织其成员单位编制抗旱预案;抗旱预案应当包括预案的执行机构以及有关部门的职责、干旱灾害预警、干旱等级划分和按不同等级采取的应急措施、旱情紧急情况下水量调度预案等内容。(第二十七条、第二十八条)
  二、关于抗旱减灾
  干旱灾害发生后,及时采取有效措施,组织动员社会各方面力量参与抗旱减灾,是保证抗旱工作顺利开展的基础。草案对抗旱减灾做了以下规定:
  一是规范抗旱预案的启动。草案规定,发生干旱灾害,县级以上人民政府防汛抗旱指挥机构按照抗旱预案规定的权限启动抗旱预案。发生严重干旱和特大干旱,国家防汛抗旱总指挥部应当启动国家防汛抗旱预案。(第三十三条、第三十五条第一款)
  二是细化不同等级干旱灾害发生时的抗旱措施。草案规定,发生轻度干旱和中度干旱,县级以上地方人民政府防汛抗旱指挥机构应当按照抗旱预案的规定,采取启用应急备用水源或者应急打井、挖泉,临时设置抽水泵站、开挖输水渠道或者临时在江河沟渠内截水,使用再生水、微咸水、海水等非常规水源,组织实施人工增雨,组织向人畜饮水困难地区送水等措施;发生严重干旱和特大干旱,在防汛抗旱指挥机构采取上述措施的基础上,县级以上地方人民政府可以采取压减供水指标,限制或者暂停高耗水行业用水,限制或者暂停排放工业污水,缩小农业供水范围或者减少农业供水量,限时或者限量供应城镇居民生活用水等措施;发生特大干旱,严重危及城乡居民生活、生产用水安全,可能影响社会稳定的,有关省级人民政府防汛抗旱指挥机构经本级人民政府批准后,可以宣布本辖区内的相关行政区域进入紧急抗旱期;在紧急抗旱期,防汛抗旱指挥机构有权组织动员本行政区域内各有关单位和个人投入抗旱工作,并根据抗旱工作的需要,在其管辖范围内征用物资、设备、交通运输工具。(第三十四条、第三十五条第二款、第四十五条至第四十七条)
  三是规范水量调度。调水是抗旱的一项重要措施。对此,草案规定,发生干旱灾害,县级以上地方人民政府应当按照统一调度、保证重点、兼顾一般的原则对水源进行调配,优先保障城乡居民生活用水,合理安排生产和生态用水;县级以上人民政府防汛抗旱指挥机构或者流域防汛抗旱指挥机构可以按照批准的抗旱预案,制订应急水量调度实施方案,统一调度辖区内的水库、水电站、闸坝、湖泊等所蓄的水量;有关地方人民政府、单位和个人必须服从统一调度和指挥,严格执行调度指令。(第三十六条、第三十七条)
  四是明确抗旱救灾中有关部门、单位和个人的责任。草案规定,气象主管机构应当做好气象监测和预报工作,并适时实施人工增雨作业;卫生主管部门应当做好干旱灾害发生地区疾病预防控制、医疗救护等工作,监督、检测饮用水水源卫生状况,确保饮水卫生安全,防止干旱灾害导致重大传染病疫情的发生;民政部门应当做好救助工作,妥善安排受灾地区群众基本生活;干旱灾害发生地区的乡镇人民政府、街道办事处、村民委员会、居民委员会应当协助做好抗旱措施的落实工作;供水企事业单位应当按要求启用应急备用水源,确保城乡供水安全;有关单位和个人应当配合落实人民政府采取的抗旱措施,积极参加抗旱减灾活动。(第三十九条至第四十四条)
  三、关于灾后恢复
  灾后恢复是抗旱减灾、恢复生产生活秩序的重要环节。对此,草案做了以下规定:
  一是旱情缓解后,各级人民政府、有关主管部门应当帮助受灾群众恢复生产和灾后自救;防汛抗旱指挥机构应当及时组织有关部门对干旱灾害影响、损失情况以及抗旱工作效果进行分析和评估。(第五十二条、第五十五条)
  二是旱情缓解后,县级以上人民政府水行政主管部门应当对水利工程进行检查评估,并及时组织修复遭受干旱灾害损坏的水利工程;县级以上人民政府有关主管部门应当将遭受干旱灾害损坏的水利工程,优先列入年度修复建设计划。(第五十三条)
  三是旱情缓解后,有关地方人民政府防汛抗旱指挥机构应当及时归还紧急抗旱期征用的物资、设备、交通运输工具等,并按照有关法律规定给予补偿。(第五十四条)
  此外,为使条例规定的各项制度得到落实,草案对违反本条例的行为设定了以下法律责任:
  一是规定有关主管部门及其工作人员违反条例规定,不承担抗旱救灾任务的、不执行抗旱预案或者旱情紧急情况下的水量调度预案以及应急水量调度实施方案的、旱情解除后拒不拆除临时取水和截水设施的,或者截留、挤占、挪用、私分抗旱经费的,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。(第五十八条、第五十九条)
  二是水库、水电站、拦河闸坝等工程的管理单位以及其他经营工程设施的经营者,违反条例规定,拒不服从统一调度和指挥的,责令改正,给予警告;拒不改正的,强制执行,并处罚款。(第六十条)
  三是对违反条例规定,侵占、破坏水源和抗旱设施的,抢水、非法引水、截水、哄抢抗旱物资的,或者阻碍、威胁防汛抗旱指挥机构、水行政主管部门或者流域管理机构的工作人员依法执行职务的,责令停止违法行为、予以改正,并分别设定了警告、罚款等法律责任。(第六十一条至第六十三条)